2024年5月8日，全国人大网站公布了全国人大常委会2024年度立法工作计划。其中，拟初次审议的23件法律案中，再一次出现了企业破产法的名字。

自2021年以来，企业破产法已第三次进入全国人大常委会年度立法计划的拟初次审议名单。此前在2021年和2022年，企业破产法虽然进入名单，但最终未能提交修改草案进行审议；2023年也仅被纳入预备审议项目。

我国企业破产法施行17年以来，为维护社会主义市场经济秩序做出了积极贡献。随着经济社会发展和企业经营状况的变化，该法部分内容已不能适应我国推动供给侧改革、改善营商环境的新形势，修法的迫切性日益凸显。

此次再次被列入立法工作计划，企业破产法修改草案能否顺利提交审议，备受关注。

加快立法进程

现行《中华人民共和国企业破产法》于2007年6月1日起正式施行。在此之前，我国曾于1986年制定了《企业破产法（试行）》。但这部法律仅适用于国有企业，且过于依赖政府权力，难以作为各类市场主体普遍适用的破产制度。

新企业破产法从1994年由全国人大开始起草，至最终颁布施行历经12年时间。2018年9月，企业破产法启动修改程序，被列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。2023年9月，十四届人大常委会立法规划明确，企业破产法属于第一类项目，为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

2024年1月初，全国人大网站发布全国人大财经委报告显示，全国人大财经委已会同有关单位及专家学者成立企业破产法（修改）起草组，深入开展修法调研，广泛征求各方意见，积极推进起草工作。该委将进一步完善企业破产法修订草案稿，加大工作力度，加快推进立法进程，争取尽早提请全国人大常委会审议。

“企业破产法修改有必要加快进程。”中国人民大学法学院教授、全国人大财经委企业破产法修改工作组成员徐阳光表示。

徐阳光指出，近年来，许多企业希望通过破产挽救或出清，但由于法律不健全、司法机制不通畅，企业破产法未能充分发挥作用。受疫情影响，一些困境企业经营压力较大，迫切需要企业破产法重整制度等帮助解决财务困境。企业破产法的修改已成为亟需解决的问题。

界面新闻注意到，企业破产法修改在近几届全国两会上已成为代表委员讨论的热点话题。如十四届全国人大一次会议部分代表提出的议案中，就有4件涉及企业破产法修改。

广东省破产管理人协会会长朱征夫2022年在全国两会上提出，破产法律制度是应对重大经济变化、化解系统性金融风险的重要制度工具。近年来一些重大复杂案件的出现，要求企业破产法进一步完善制度内容，更好地发挥防范化解风险的作用。

企业破产法未能按计划进行审议的原因何在？深圳大学法学院破产法研究中心主任齐砺杰表示，其中一个原因是世界银行的营商环境评估发布了新版本，破产处理指标发生了变化。如果企业破产法修改不符合这些指标，我国在评估中的排名将大幅下降。

目前这些指标的具体内容尚未完全清晰，难以将其转换成立法技术写入法条。企业破产法的修改被推迟。

对此，徐阳光认为，世界银行营商环境评估指标的变化实际上具有促进作用，因为某些指标如果未能纳入修改，将被视为失分项。有必要尽快推动修改企业破产法。

徐阳光指出，全国人大常委会每年的立法任务繁重，一些法律能够按时完成，而另一些法律则可能被推后。列入审议清单但最终未能审议的情况很常见，其他法律也曾遇到过类似的情况。

个人破产入法？

齐砺杰强调，企业破产法修改进程缓慢的另一个重要原因是个人破产制度是否能够正式实施。个人破产制度已经在深圳试行了三年，技术上没有难度。问题在于当前的时间点是否合适。

随着经济形势的变化，国内地方债务问题突出，金融行业的不良债务负担较重。如果再增加个人债务化解业务，金融机构的压力预计会更大。

2021年3月1日，我国首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》正式实施。近年来，“类个人破产制度”如个人债务集中清理制度等也在浙江、江苏、四川、山东等地区试点推行。

2019年7月16日，国家发改委印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出分步推进建立自然人破产制度，逐步推进符合条件的自然人消费负债依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。2020年5月发布的《中共中央关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也明确要求，健全破产制度，推动个人破产立法。

界面新闻注意到，是否建立个人破产制度已成为企业破产法修改面临的最大争议。一些声音反对个人破产入法，主要是认为我国信用体系还不完善，如果允许个人破产，可能导致大量逃废债行为。由于文化观念的原因，公众对于破产制度，尤其是个人破产还存在许多顾虑。

徐阳光建议，企业破产法应直接设立个人破产制度章节，法律名称改为“企业与个人破产制度”。因为企业破产和个人破产紧密相连，有助于促进企业和企业主债务的共同化解。企业破产和个人破产具有许多共同的规则，没有必要另行制定个人破产法。当前，我国个人破产相关的制度环境已经成熟，例如财产登记制度和信用惩戒制度等已建立多年，可以有效打击逃废债情况。

海润天睿律师事务所合伙人、破产与重整业务部副主任林涛介绍，个人破产在理论上分为经营者破产和消费者破产。

经营者破产主要是指企业所有者对其企业债务提供担保的责任等，而消费者破产涉及范围更广，问题更复杂，比如房贷中断、信用卡个人失信问题。从司法实践来看，对个人债务人仅采取强制执行的措施不足以解决问题。

“从全国人大立法计划的名称来看，这次建立整体的个人破产制度可能性不大。但从实践角度出发，我们希望将经营者破产和企业破产一并推进，这样便于推动重整计划通过，也可以保护企业家。”林涛表示。

齐砺杰表示，小微企业破产是世界银行新确定的评估指标，而其底层逻辑就是个人破产。如果不能推行个人破产，小微企业破产也根本无法推进，技术难度很大。银行不用过于担心债务化解的问题，这主要与受案量有关。即使个人破产开放，大家也会慎重，不会出现太多案件，损失的债权也不会很多。

“希望个人破产制度能在这次修法中得以确立，但它毕竟是一项新制度，从无到有，必然会面临一些不同观点。立法机关相对比较谨慎，可能希望在这种重大问题上进行更充分的论证，更周全的考虑。”徐阳光表示。

修法应先改名？

2023年10月，最高法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥在第十四届中国破产法论坛上介绍，从2018年至2022年，人民法院受理破产案件6.97万件，占企业破产法实施以来全部破产案件的70%，清理和处置债务金额达6.4万亿元，有力维护了社会和谐稳定。

而在2021年2月，刘贵祥在公开发表的《我国破产法的实施与改革完善》一文中指出，民众对破产还普遍存在排斥心理，相关主体申请破产的动力不足，进入破产程序的困境企业数量偏少。有的地方还存在出于局部、地方利益考虑，设置条件阻碍企业依法破产。

林涛指出，之前的企业破产法可能更多定位于市场退出、淘汰落后产能，现在则更多突出破产保护、企业重生拯救的功能。修法进程加快，也是因应经济形势新的变化。

对于企业破产法本身存在的缺陷，林涛举例，现行企业破产法有些规定缺少强制力，比如管理人接管债务人的财产和材料，实际操作中经常遇到不配合的情况，中止执行和解除保全实施情况也不理想，尤其是涉及异地时。现在一些比较成熟的破产实践，例如合并破产和预重整，尚缺少国家层面的法律依据，破产程序效率也有待提高，现行法律还缺少对于特殊市场主体破产的制度供给，尤其是中小企业重整和金融机构破产。

值得关注的是，随着企业破产法启动修改，其本身的法律名称是否需要改变也引发讨论。中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员陈夏红近日发表《给破产法取一个温暖的名字》一文称，就市场经济而言，破产法是一部不可或缺的好法律，但“破产”这个名字却是一个不折不扣的坏名字。全国人大代表、威达高科技控股有限公司董事长周桐宇在2024年全国两会上建议，将该法律直接改为“破产保护法”，以体现我国破产保护法律的人文关怀。

林涛认为，企业破产法肩负着市场出清的职能，除了重组之外，还包括清算和和解等情况。修改名称将过于单一，而且制度和文化具有惯性和延续性。他强调，关键不在于名称，而在于树立理性的破产文化和消除对破产的污名化。

徐阳光指出，这涉及观念变革。现行的破产概念是一个广义的概念，囊括庭外重组、和解、正式重组和清算等多个层面，不能再简单地理解为破产清算。他建议将破产清算、破产和解与重整统一纳入一部法律，并更新政府部门和社会各界对破产的认知。

齐砺杰表示，现行企业破产法距离完善还有很大差距，应该实行全市场主体全破产。参与市场竞争就会有破产的可能，所有可能产生债务的主体都应该纳入破产范围。他认为，破产是一个极其复杂的领域，现行企业破产法的条文过于简单，难以解决如此复杂的问题。

徐阳光指出，现行企业破产法实施 17 年来，成绩斐然，但不足之处也显而易见。是时候总结经验，分析问题并提出立法对策了。

据界面新闻获悉，目前，企业破产法修改已形成较为成熟的企业破产法修改草案。与往年反复推迟不同，相关专家表示，今年提交修订草案审议较为乐观，成熟草案通过一审后将向社会征求意见。至于最终草案何时能通过并实施，尚需拭目以待。